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破産法モーゲージ・クラムダウン禁止特例条項1322(b)(2)限定撤廃法と住宅差押、サービシング、証券化、住宅ローン価値への影響



住宅担保付ローンに、他の担保債権と同様に、契約内容のmodificationを認め、元本の住宅価値までの減額、金利カット、満期延長、支払額減額の権限を破産裁判所裁判官に容認する法案HR1106が3/5/09に下院を可決された。
78年破産法・下院改正案は、破産裁判所にmodificationの権利を認めようとしたが、公聴会のうやむやのなかで、居住用の主たる住宅だけは、担保権を消滅が容認されず、金融機関の特別優遇策として、特例免除を受けた。secured claim, claimなど条文上の用語のあいまいさ、特例としての定めとしては、通常ではないこと(権利変更できる other than 住宅担保債権)など、
裁判所は、条文の法解釈上、立法の理由と背景から議会意思を探ろうとするが、その点につい議会記録が抜け落ちていることから、裁判所も迷走しつづけていた。

アメリカ個人民事再生手続法1322(b)(2), (5), (c)\(1) 立法史概説 
78年破産法改正で、住宅担保付債権のmodification 禁止特例はどのように盛り込まれたか。
93年Nobelman判例にて、second lienのmodification、担保権債権のクラムダウンが容認されなくなる。自動車やクレジットカードからhome equity loan of creditにシフトが急増し、サブプライムが勃興する契機となる。
94年改正にて、mobil homeが禁止特例に加わる。baloon payment, 短期ローンの特例排除
05年改正にて、自動車購入担保権つき債権が禁止特例に加わる。
07年以降、クラムダウン禁止特例廃止を求める法案の提案が続く。

second lienを消滅させられないと、借り換えを誘導できない。差押防止が機能しない。
second lienを消滅させ、modificationを認めることになると、借り換えによる旧ローン弁済の損失だけでなく、銀行保有のHELOCや証券化にさらに大きな損失が生じる。



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本文 序から
米下院、破産法クラムダウン禁止特例条項廃止法案を可決
――住宅差押防止法案によるサービサーの損害賠償免責と証券化への打撃

(NBL 902号より抜粋)  ............... そんな金融環境のなかで、78年改正は、破産裁判所裁判官に、住宅担保ローンについての契約変更権限を与えなかった。11 USC§1322(b)(2)は、住宅市場への資金供給の促進を目的とする特別優遇策として、所有者居住の主たる住宅を担保とする貸付に限定して減免や権利変更を禁じるanti-modification特例条項を定め、その後幾度の改正を乗り越え、現在も債権の免責、金利変更、期限の延長を認めていない。債務者はChapter 7によらなければ、住宅担保権の消滅が許されない。仮にクラムダウンが認められたとしても、残債務をたった5年の期間1325(b)(4)(B)で返済計画を立てるとなれば、多くの場合に破綻は目に見える。クラムダウンとは住宅モーゲージ(あるいは債務を担保するdeed)の担保権者の地位を住宅価値に縮減することをいう。..............

 

<脚注>
1 S. 2226, H.R. 8200

2  Bankruptcy Reform Act of 1978のための上院司法委員会司法機構改良分科会の公聴会(1977年11月28-12月1日)での金融機関関係者の証言参照。78年破産法改正の議会公聴会資料は、S. 2226とH.R. 8200法案全文の比較を含め1328ページに及ぶ。pp.652-53(Nat’l Consumer Fin. Ass証言); 703, 707, 714-15 (貯蓄貸付機関の貸付意欲をそぐ結果となる); 719-21 (Nat’l Ass. of Real Estate Investment Trusts証言).Grubbs v. Houston First Am. Sav. Assn., 730 F.2d 236, 245, n.13 (5th Cir. 1984). 1975年の同じ司法委員会分科会でも同様の発言があった。124-38 (Am. Bankers Ass.証言), 139-84 (Nat’l Consumer Fin. Ass証言) 

3  Nobelman v. Am. Sav. Bank, 508 U.S. 324, 332 (1993)の理由補足意見(Stevens判事)は、Grubbs v. Houston First Am. Sav. Assn., 730 F.2d 236, 245 (CA5 1984)を引き、立法史として説明する。裁判所が連邦法を解釈する必要のさい、まず法にあたり、条文上の用語が不明確である場合には、議会意思を確認する作業をしなければならない。Blum v. Stenson, 465 U.S. 886, 896, 104 S.Ct. 1541, 1547, 79 L.Ed.2d 891 (1984). 連邦破産法1322(b)(2)条項には、同法のなかで定義のない用語やあいまいな点があるため、裁判所はその法解釈のため、議会意思を検討する。多くの下級審では、立法経緯についてNobelmanを引用し、Grubbsまで言及していない。

4  Nat’l Cons. L. Cent., Nat’ l Ass. of Cons. Bankr. Att., Cons. Fed. of Am., Nat’l Ass. of Cons. Adv., Cent. for Resp. Lend.によるクラムダウン法改正共同提案(4.27.2007)、John Rao, Nat’ l Ass. of Cons. Bankr. Att .(下院司法委員会公聴会9.25.2007)。

5  2007年9月、クラムダウン法を強力に推進するBrad Miller下院議員(金融サービス委員会メンバー)提案のH.R.3609エマージェンシー住宅所有・モーゲージ・エクィティ保護法(he Emergency Home Ownership and Mortgage Equity Protection Act)は、住宅価値への担保権のクラムダウンの適用となるローンを、法の制定から7年間に制限して、差押通知を受領している債務者に限り、当初期間は金利支払いだけで元本払いのない金利金利調整のある非従来型ローンやサブプライムの性格のあるローンに限定した上で、30年間の払いや繰上げ弁済損害金の債権者の放棄を認めるなどローン契約変更を許可し、Chapter 13の住宅モーゲージ優遇取扱いを取りやめようとした。 債務者は大部分のケースでは、Chapter 13申請前に、破産法の要求するクレジット・カウンセリングを受けなければならないので破産申請が遅れてしまうという問題が生じている。差押を受けており、差押から住宅を守ろうとChapter 13の適用を求める債務者にとって、その遅れは重大な障害となるので、どの法案もその問題対策を検討し、特定の状況ではクレジット・カウンセリングの先行条件の完成の延長あるいは例外を認めている。H.R.3609は、カウンセリング要件を満たすため、申請後最大45日間の延長を認める。H.R. 3609, § 3. 2007年10月、S. 2133とH.R. 3778住宅所有者モーゲージならびにエクイティ救助法(the Home Owners Mortgage and Equity Savings Act)はほぼ同じで、州の中間世帯所得基準を満たした債務者に限定し、期限前支払い損害金の放棄、破産申請後までのカウンセリングの遅延の容認の定めはあったが、裁判上、両契約当事者の債権減殺合意を条件(上院案が文書によるクラムダウン同意、下院案が文書不要)としたので、担保債権者の同意なしのクラムダウンというものではなかった。債権者がどのくらいの期間、減殺金額に対して担保権を保持し続けられるかについて、あいまいさが残った。S. 2133, § 2 2007年10月、S. 2136破産法による家族の住宅保護支援法 (the Helping Families Save Their Homes in Bankruptcy Act of 2007)は、取得と収支テストを満たし、債務不履行を治癒するに不十分な所得の債務者に限定し、クラムダウンを認め、期限前弁済損害金を放棄できる。差押による処分期日が予定されている場合には、クレジット・カウンセリングの免除を認める。 2008年2月、S.2636 Title IV住宅差押防止法(the Foreclosure Prevention Act of 2008)は、それ以外のタイトルは破産法に関係しない。

6  Housing and Economic Recovery Act of 2008 (Pub.L. 110-289, 122 Stat. 2654)

7  2008年11月に提案された住宅所有者援助並びに納税者保護法H.R.7307(Homeowner Assistance and Taxpayer Protection Act)は、緊急経済安定化法(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)にもとづき財務長官の取得したモーゲージについて、サービサーに差押防止と管理に関して要求することを定めた緊急経済安定化法の修正法案で、立法化されなかった。

8  オバマ大統領は、2009年2月18日、フェニックスDobson High Schoolで、クラムダウンを破産裁判所裁判官に認めるプランを含むモーゲージ救済プランを発表した。財務省が住宅所有者安定化イニシアティブのため750億ドルの予算を準備し、差押防止のため900万世帯(全米で5200万世帯ある)に借換あるいはローンのリスケを支援する。住宅価値よりもローンが高額になり借り換え不能となったローンについて、FNMAとFHLMCの政府管理下にある住宅金融機関が保有あるいは保証するローンであれば、両機関の融資掛け目8割を超えるローンの借換禁止制限を撤廃する。救済適用には延滞を条件にはしない。借り換えの与信基準を緩め、通常住宅価格の8割の融資掛け目を105%までとする。105%以上のローンは一部元本を貸倒償却が必要となり、貸し手の任意とされる。収益が減るFNMAとFHLMCに対しては、それぞれ2000億ドルの損失を吸収できるように追加資本注入を認め、モーゲージ証券の購入を促す。
財務省とFRBは、FNMA,FHLMCからモーゲージ証券を買取りを続け、市場に安定性を保証する。
差押危機に直面する300~400万の住宅所有者を対象にして、ローン支払を支払可能な水準にして維持できるようにする。貸し手は、所得のある債務者に対して(失業者は不適格)、金利を2%にまで引き下げ、返済期限を最長40年まで延長し、5年間は月次モーゲージ支払額を収入の最大38%にまで減額するに必要なローン残高を減額して損失を出して債務免除するか支払い猶予を求められる。財務省はそこから所得の31%にまで減額するに必要な費用を負担する。財務省は、予算からローン条件の変更に協力するサービサーに報酬として支払い、不足分の補助金とする。
また2008年10月制定された金融機関救済法で承認された予算7000億ドルから住宅モーゲージ購入資金として2000億ドルを準備する。
救済プランは3月4日に規則が発布されて即時施行される。Obama unveils $75 billion mortgage relief plan, Associated Press, Feb. 18, 2009; John W. Schoen, No ‘magic bullet’ in Obama housing relief plan, msnbc.com, Feb.19, 2009など

9  前掲Nobelman at 329 

10  In re Pamela Tanner, 217 F.3d 1357 (11th Cir. 2000)

11  Norton Bankruptcy Law and Practice 2d § 121:5, nn. 57 & 57.5 (2000). 8 Collier on BankruptcyとLundin, Chapter 14 Bankruptcyの見解が対立する。

12  権利変更禁止特例により保護されないとするのは第1、2、3、5、9、11の各巡回区裁判所と上訴合議体。In re McDonald, 205 F.3d 606 (3rd Cir.); In re Mann, 249 B.R. 831 (B.A.P. 1st Cir. 2000); In re Bartee, 212 F.3d 277 (5th Cir. 2000); In re Tanne, 217 F.3d 1357 (11th Cir. 2000); In re Lam, 211 B.R. 36 (B.A.P. 9th Cir. 1997); In re Pond, 252 F.3d 122 (2nd Cir. 2001). 8 Collier on Bankruptcy §1322.06 (Lawrence P. King ed., 15th ed. 2000)は、この説を支持する。 

13  クラムダウン禁止を支持する裁判所とテキストは、前掲In re McDonald, n.3参照。Keith M. Lundin, Chapter 14 Bankruptcy, § 4.46 (2d ed. 1994)が支持する説。

14   Bankruptcy Reform Act of 1994, Pub. L. No. 103-394, § 301, 108 Stat. 4106, 4131 (codified at 11 U.S.C. § 1322(c)(1) (2000)).

15  94年破産法改正のきっかけとなったのは、In re Roach, 824 F. 2d 1370 (3rd Cir. 1987),判決が破産により債務者に再スタートをきることを容認する破産法の基本原則に沿わないとの批判が激しかったことから、立法解決を目的としたとされる。議会は、同判例を覆すため、破産法に1322(c)(1)を追加した。140 Cong. Rec. 27,696 (1994), Colon v. Option One Mortgage Corp., 319 F.3d 912, 917 (7th Cir. 2003)参照。下院議会レポートは会員司法委員会メンバーの目を通して公式に提出され、法案審議中の発言としてその全体が議会記録となるので、どの形式の立法史よりも信頼性があるが、間違いがまったくない完全なものとはいえない。Reed Dickerson, The Interpretation and Application of Statutes 158-59 (Little Brown 1975).

Chapter 13のケースでは、差押手続きを自動停止11 U.S.C. § 362(a)させるために破産申請が使われ、債務者は連邦破産法に基づく債務不履行を治癒する権利を課される。その制度により債務者は、モーゲージ債務不履行を治癒する目的で、住居を占有し続けることが許される。債務者が使えるもうひとつの別の法的手段として、競売購入者が物件を購入した後、抵当権設定者は州法上の受戻権を有し、競売価額に相当する金額全額の支払いを求められるが、一定期間(半年から2年で管轄権による)の猶予が与えられる。州法受戻権は、破産法を超え、それに服さない。Commercial Fed. Mortgage Corp. v. Smith (In re Smith), 85 F.3d 1555, 1560 (11th Cir. 1996); Fed. Land Bank v. Glenn (In re Glenn), 760 F.2d 1428, 1442 (6th Cir. 1985).

法は、モーゲージ債務不履行を治癒する債務者の権利がいつ終了するかのタイミングを定めておらず、判断を裁判所に委ねる。11 U.S.C. § 1322(b). 破産裁判所の間では、期限の利益喪失前であれば、債務者がモーゲージの債務不履行を治癒する権利を有しているとの見解では一般的に一致していたが、州法の受戻権喪失後では公平を欠く。In re Glenn, 760 F.2d 1428, 1432 (6th Cir. 1985). モーゲージの債務不履行がいつ終了するかというタイミングは、差押手続きの最初か終わりの2つの事由の間となるが、差押判決と執行による売却処分の間は、州法の執行手続き方法の違いから3~9ヶ月ある。Option One Mortgage, at 914. 抵当権者の売却権資格power of sale合意条項をmortgageまたはDeed of Trustが含み、受託者として行為する第三者に売却権限が委ねられる合、裁判所の関与が必要最小限に限られる差押処分では、売却までには時間を要しない。power of sale差押執行を認める州は30を越える。いくつかの州では、厳格差押制度を採っているが標準的ではない。その場合、債務不履行により、抵当権者が差押による公の執行処分なしに物件を占有、所有権を取得し、売却処分によって実現される超過利得があっても、抵当権設定者に返還する義務を負わず、住宅を単独で売却でき、抵当権設定者は、住宅の残存エクイティを完全に喪失する結果となる。Schinck v. Stephens (In re. Stephens), 221 B.R. 290, 297 (Bankr. D. Me. 1998). モーゲージ差押制度については、1 Grant S. Nelson & Dale A. Whitman, Real Estate Finance Law § 1.4, 7.6-7, 7.9-11, 7.19 (4th ed. 2002).

終了タイミングをどの時点とするかの結果だけでなく、推論の方法について、巡回区裁判所の間で激しい争訟になってきた。第6巡回区は、差押による売却処分の時点で治癒権限が終了すると認識したが、その根拠として政策やエクリティを思慮すべきと考え、In re Glenn, at 1435. 第7巡回区裁判所は、同じ結果を導いたが、理由はモーゲージに関する適用州法に委ね、裁判管轄により異なる結果の可能性を残した。In re Clark, 738 F.2d 869, 874 (7th Cir. 1984)は、ウイスコンシン州法だけが担保権金額を決定し、債務者は同州モーゲージ担保法理に従い債務者の担保権が継続するという理由から、差押判決以降に債務不履行を治癒する権限を有するとした。

議会は、In re Roachまで、この争訟には特に関心を示さなかったが、同裁判所が治癒権限の終了を差押判決としたため、法改正が促された。
貸し手はローンの債務不履行の発生により、期限の利益喪失かを決定しなければならないが、貸し手の任意で必ずしもそう判断されるかは限らない。裁判所関与の差押のもとでは、期限の利益喪失後、債権者は差押申立を訴え、差押判決を得ると、差押売却処分予定が出される。Power of sale合意のもとでは、差押申立は必ずしも必要とされない。いずれの抵当権者の場合も、その利益のための受託者あるいはその他の第三者、多くが保安官が裁判所の介入なく物件を売却する。モーゲージ制度については、上記Nelson & Whitman参照。

1322(c)(1)改正の立法史をめぐる分析については、George Bourguignon, Interpretation of Bankruptcy Code §1322(C)(1), 7 U.C. Davis Bus. L.J. 461 (2007)が詳しい。

16  In re Peggy Cheatham, 01-41977 (Bankr. S.D. Ill. 2002), op.

17  8 Collier on Bankruptcy, 1322.16, (Lawrence P. King ed., 15th ed. 2000)

18 11 USC§1322(b)(11)の追加修正(H.R.1106 §103)。§1322(g)修正は、担保債権許可額を住宅の公正市場価値とする(H.R.1106 §103)。裁判所の元本減免でなく金利引下げの変更の承認の修正は、§1325(d)(H.R.1106 §105)

19 11 USC§101(43)の後に(43A)を追加(H.R.1106 §100)

20 借り手あるいはサービサーにより提案される適格契約変更の審査は、§1322(b)(H.R.1106 §103) 

21  11 USC§1325(a) (H.R.1106 §105)

22 債務者は、Chapter 13申立後30日以内に差押売却処分が予定されていない限り、申立の少なくとも15日前までに、貸し手あるいはサービサーと契約変更について話し合いを試みたことを証明しなければならない。11 USC§1322(b)(H.R.1106 §103)

23  オバマ政権の住宅差押防止対策の一環として、3月4日、ガイトナー財務長官は住宅モーゲージ債務者救済のため、750億㌦もの与信基準の緩い借換と即時のローン契約変更を認める「住宅所有者の収支にあわせた支払いと安定化プラン」を発表した。Homeowner Affordability and Stability Plan. 破産者も除外はせず、差押の執行の一時差止を認める。サービサーとモーゲージ支払削減の費用を共同負担し、サービサーが金額ベースの月次支払いを指針に従い所得の31%に減額した場合、サービサーは各契約変更につき1000㌦の着手金と各債務者につき年1000㌦で3年の維持費を受け取る。延滞していないがその危機にある債務者の貸し手あるいは投資家は、損失の実現費用の負担のため、1500㌦を、サービサーは500㌦を受け取る。前掲注参照。

24 担保付債務について、担保価値が債務を下回る場合には、Chapter 13の§109債務者適格テストには含まれない。

25 Greenwich Fin. Serv. Distr. Mort. Fund 3 v. Countrywide Fin. Corp., et al., No.650474 (Sup. N.Y. Dec.1, 2008)で、371件のサービシング違法の証券化をリストした。契約変更により84億㌦の支払いが減じられた。原告投資家は、州裁判所に対して、ローン契約変更における投資家の権利に関する争訟は、法律問題であるとして、(事実認定審でなく)元本額での契約変更ローン全部の買取を認める宣言的判決を求めた。

26  Countrywide Home Loan証券化CWABS 2007-8発行目論見書参照。 

27  2007年10月30日、前掲H.R.3609審議の下院司法委員会公聴会にて、Mortgage Bankers Association(以下「MBA」)会長David Kittleは、破産法改正により公正市場価値へのクラムダウンをChapter 13破産手続の裁判官に認めれば、1.5~2%のモーゲージ金利上昇が見込まれ、市場へ資金フローが途絶えると証言した。H.R.1106審議中の2月23日、MBAは、ガイトナー財務長官とドノバン住宅都市開発長官に、クラムダウン反対の業界の切なる思いを綴った書簡を送った。http://mortgagebankers.org/files/News/InternalResource/67884_MBALettertoGeithnerandDonovanreHASP.pdf

28  反対理由は、法案成立は以下の結果を招くとして法案を批判する。①クラムダウンで、金融機関の収入が減って、納税者の税金投入が増える。 ②投資できない証券化商品となり、証券化市場から投資家が遠ざかる。③ 金融機関の損失が計り知れない。④国民は、投信や年金を通じてMBS投資家であるが、証券の価値が下がる。⑤GSEの損失が増え、連邦政府歳入に損失が生じる。⑥これは政府が進めるローンの債務者救済ワークアウトではなく、ただ破産を増やすだけで、救済手続きを遅らせるだけとなるなど。http://rpc.senate.gov/public/_files/031009Cramdown.pdf

29  クラムダウン法推進者Richard Durbin上院議員の提案

 



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