1978年連邦破産法に住宅モーゲージのクラムダウン禁止条項が組み込まれた立法史

金融界により隠された薄汚れた立法の裏側
サブプライムの蒔かれた種-2
「1978年連邦破産法に住宅モーゲージのクラムダウン禁止条項が組み込まれた立法史」の一部から
（サブプライムの蒔かれた種-１は「DIDMCA制定の経済金融背景と立法史）

1978年破産法改正は、それまでの40年間で初めて包括的な大改正となった。1898年破産法は1938年以来、改正がなかった。当時まだ消費者信用は産業として存在しておらず[1]、したがって消費者破産も多くはなく、統一商法典UCCの法典化の必要もなかった。70年当時まで、破産裁判所は、エクィティ裁判所として、破産裁判所に救済を申し立てる企業の死を免れるための権限を有すると考えていた[2]。そのよりどころは、破産裁判所は破産法規定を実践するために必要となる決定をすることができると定める§2(a)(15) (1970)（78年改正法§105(a)の前の規定）に求められた。学者はその状況を以下のように形容した[3]。

破産裁判所は、状況において必要なあるいは適当とみられる救済は何でも債務者に与えられるために必要なすべての権限を有している。そうした権限の行使は全部一体として裁量的で、裁判所はますます債務者の利益ために権限を行使するようになる。　　　　

その結果、破産法としての統一のある制度は否応なく欠け、死を避けられるかどうかは、法定地の法選択や破産裁判官の考え方にかかっていた。

そうしたさまざまな破産制度上の問題や連邦法としての統一性を欠いているなどの理由に加え、第2次世界大戦以降、消費者破産が増加によって債権者・債務者の関係を扱う破産制度は厳しい緊張にさらされた結果[4]、議会は70年に破産法委員会を設立し[5]、9人のメンバーが任命され、破産法と手続き制度の総点検と包括的な法改正の提案を行わせた。委員会が特に焦点をあてたのは、破産裁判所の会社更生権限の適切な行使について裁判所間の矛盾ある扱いだった。委員会は、73年、裁判所が破綻企業の救済のために必要なことはなんでもすることが認められるという概念を捨て[6]、裁判所の権限行使のよりどころにする条件をあげて成文化するよう議会に提案し[7]、報告書を提出した[8]。報告書は、発見と提案の説明のpart 1と新破産法試案のpart 2の２部で構成され、12章の注解書を含んでいた[9]。

全米破産裁判官協議会は代替案を提出した。75年5月から一年にわたり、94回議会で、両院司法委員会は、両法案に関する公聴会を開き[10]、両院は78年改正法の再起草に取り組んだ[11]。

8年間の検討の成果となった78年新破産で特に重要な改正点は、Chapter 13での担保債権者の契約上の権利の変更を認めるところにみられ、既存の法を改正することを目指した[12]。債務者は清算に怯えることなく資産を保有し、破産による保護を享受できるようにし、債権者にとっても、より大きな利益が期待できると考えた。

破産法委員会の立法提案§6-201(2)では、破産計画は、個人資産により別々に担保された債権を扱う規定を含み、合理的時間内の債務不履行事由の治癒かさもなくはそうした債権の保有者の権利の修正あるいは変更条項を備える。6-201 (4)では、破産計画は、合理的時間内での債務不履行事由の治癒の条項と最終支払い期限が計画にもとづく全ての支払い完了後に到来する債務者の住宅担保により担保された債権及び個人資産により担保された債権あるいは無担保債権について紛争が係属している場合の支払い維持の条項を含む[13]。委員会は、§6-201(2)の変更権限とは、担保債権者の契約条項の修正あるいは変更だけでなく、分割支払い金額、期限を変更する権限を含み、§6-201(4)により、住宅モーゲージにより担保された債権と破産計画では完済されない長期の債権を扱う限定的権限が与えられることを意図したと注釈している[14]。とはいえ、この条項が、分割支払い金額を減額したりその期限を分散させたりする権限を認めてはいない[15]。また住宅担保ローンの最終支払いの期限が破産計画中に到来する場合を除いて、破産計画にもとづいて、それら請求が完済されることも定めていない。未払い金残高は、§6-207の免責条項の適用を受けないが、債務者が計画に従って支払っている限り、本条が付与する権限を使うことが許され、その目的は住宅エクィティを保持するため及び債務不履行事由を治癒して支払いを維持する破産計画によって長期負債を滞りなく弁済するためとされる[16]。

破産法委員会試案の提案後、両院が提案した当初案S. 2266とH.R.8200は、いずれも担保債権の変更を容認する条項を含んでいた。両案は、個人資産により担保された債権と不動産により担保された債権の扱いが異なる点に違いがみられたものの、契約の変更という用語を使った点で同じだった。

上院案の条文は住宅市場への資金流入を途絶えさせる意図しない悪影響がでると懸念する金融業界の猛反対で[17]、上院は法案を改正し、クラムダウン条項から不動産により担保される債務を除外した。上院案は、そのほかの担保付債権の変更を認めた。H.R.8200の1322(b)は上院で修正された。

Ｓ.2266最終案の提案前に開かれた75年の上院だけの委員会の公聴会で、担保債権者アドボケートが目の敵にしたのは、分割払い金額の減額や担保金額の担保価値までの減額による担保債権の変更を認めるクラムダウン条項で、債務不履行による期限の利益喪失事由の治癒に対して反対の声は上げなかった[18]。Ｓ.2266が提案された後の77年公聴会でも、担保権者アドボケートは同様の意義を唱えた[19]。こうした背景から、議会が債権の権利変更を審議したとき、破産法委員会試案と共に、債務不履行の治癒を伴って期限の利益喪失の免脱しようというのが、議会の頭には浮かんでいなかったという見解が裏付けられる[20]。

両院は衝突し、最終案は、当初案から離れ、債務者の住宅だけによって担保された債権の権利変更に制約をかけた。上院法案は、H.R.8220の1322(b)を一箇所修正しただけで、1322(b)(2)から不動産モーゲージにより全部が担保された債権を権利変更から除外したにすぎなかった。Ｓ.2266とH.R.8220のふたつの法案の最終修正は、両院での調整を経て修正された。上院は住宅モーゲージ・ローンの1322(b)(2)の権利変更の例外免除の制限を受け入れた。

他方、住宅担保債権を変更できないよう修正された(b)(2)を原則とするものの、1322(b)(5)が適用されるよう修正された。こうして§1322(b)には、2つの矛盾する修正点が取り込まれた。その上、1322(b)(2)と(5)のcure, modifyについて、破産法は意味を定義していなかったが、議会がcureにはmodifyを違う意味で使おうと意図したことは明らかだった[21]。議会記録によれば、主たる住宅により担保される債権は、1322(b)(5)にしたがい取り扱われることが意図されたという[22]。裁判所は、原則ただし書き規定(b)(5)規定の目的が、(b)(2)で住宅モーゲージの権利変更が認められない一方で、その債務不履行が治癒されうるということを強調することだと理解した[23]。1322(b)(5)の債務不履行治癒権限は、住宅モーゲージにより担保された債務証書の支払いの期限の利益喪失を免脱することを認める結果となった[24]。州の差押判決は、期限の利益の喪失を司法上確認するに過ぎない。

§1322(b)の立法史は、モーゲージ債務不履行を治癒するために債務者に与えられる権利の範囲についてあいまいである[25]。議会は、債務者に清算よりも再生を促すために、Chapter 13にそれ以前の破産法のもとで得られたよりもより大きな救済を与えようと工夫した[26]。11 U.S.C. §1322(b)(2)で、議会は住宅抵当権者に優遇的地位を与えたが、他方で、住宅所有がアメリカ人の夢であるとする為政者の社会政策的スローガン、生活向上を目指す住宅優先の政策目的は、改正法が目指した原則とは相容れなかった。

なぜそういう結果になったのかという疑問が生じてくる[27]。立法史は、政治的あるいは社会政策的点から何も語ってはいない。

住宅資金の逼迫懸念と業界の要望を理由にあげたNobelman判決の判事Stevensの理解に対して、議会図書館議会調査サービス局議会弁護士は、CRS報告のなかで、モーゲージ金融市場に資金を促すというのが、§1322(b)(2)の唯一のまた主たる立法目的であったかどうかは明らかではないと説明している。§1322(b)(2)は78年改正法の下院と上院の妥協の産物とは言われるが、本件法案の両院協議会の報告書が存在しない。§1322(b)(2)の立法史に関する議会調査局の調査では、主たる住宅担保権付債権の特例免除の背景となる目的の説明のための審議記録も報告書も発見されない[28]。

Stevens判事の依拠したGrubbs判決がよりどころとしたのは、94回、95回議会での破産法改正法案のための議会公聴会発言とみられる。担保権変更を容認する条項に懸念を表した関係証言を当たってみると、判決文や論文で共通して引用されるのがEdward J. Kulik（マサチューセッツ・ミューチャル生命保険不動産部）の証言である[29]。同氏の法律顧問Robert E. O'Malleyも、それらの条項によって、債務者の一般的信用力が特に強固でない場合には、住宅貸付機関は、貸付に際して異常なまでに用心深くなると発言した[30]。議会が住宅担保権者を犠牲して、住宅所有者に保護を与えれたら、住宅モーゲージの投資としての魅力が失せてしまうことになり、住宅金融は枯渇してしまう。投資用物件とは違い、少なくとも住宅モーゲージは変更されることがあってはならないように法案が修正されるのを真剣に検討することが望まれると続けた。

 

[1] In the Matter of SMITH, et. al., 640 F.2d 888, (7th Cir. 1981)

 [2] Queens Boulevard Wine & Liquor Corp. v. Blum, 503 F.2d 202 (2d. Cir.1974)は、債務者は家族経営の酒店を営んでいたが、不動産賃貸料が支払うことができず、賃貸人が州裁判所に強制退去手続きを申し立て、酒店は退去を回避するためChapter XI手続きを申し立てた事案である。賃貸人はリース契約は、破産法の明文規定にしたがい破産を原因としてリースを終了する権限がある破産条項を含んでいると主張した。11 U.S.C. 110(b) (1970)は、破産債務者がリースを終了するか相手方に終了する選択権を与えるかの明白な誓約には強制力があると定める。破産裁判所は条件付で破産条項を強制し、地区裁判所は破棄し、第2巡回区裁判所は、地区裁判所を支持し、Chapter XIの目的が、債権者の利益にかなっておれば、生存可能な企業を保護することだと説明した。破産手続きで企業の清算を防ぐためのエクイティ上の権限をどの範囲で利用できるかを争った。

[3] Paul F. Festersen, Equitable Powers in Bankruptcy Rehabilitation: Protection of the Debtor and the Doomsday Principle, 46 Am. Bankr. L. J. 311, 329 (1972).

[4] 後掲注・破産法委員会報告書part 1 at 2

[5] Act of July 24, 1970, Pub. L. No. 91-354, 84 Stat. 468; S. Rep. 91-240, 91st Cong., 1st Sess. (1969); H. Rep. 91-927, 91st Cong., 2d Sess. (1970).　（Senate Report, House ReportはCommittee Reports）

[6] 　従前の法から脱却しようとする議会意思で明らかな改正点は、議会が最高裁判所に、破産法に矛盾する限り、破産手続き規則Rules of Bankruptcy Procedure（破産法の手続き規定）の発布を禁じたことにみられる。従前の法で権限を付与する規則、旧28 U.S.C. 2075(1976)では、最高裁のBankruptcy Rulesが、実務手続きとなる問題を処理をする限りにおいて、破産法の手続きと矛盾する規定を置き換えた。§ 2075は、最高裁判所にTitle 11での手続きや形式を一般的な規則により定める権限を与えたが、Section 247 of Public Law 95-598, 92 Stat. 2549により最終文を除外されて修正され、同条のより発布される手続き規則は、Title 11と28 U.S.C.両方に矛盾があってはならない。1 Collier, Bankruptcy § 3.04 [2][c] (15th ed. 1980)

70年代を通じて、最高裁のBankruptcy Rulesの発布からは、さまざまな問題が生じていた。破産法自体が、順序がばらばらで、時代にそぐわなくなっていたが、そうした状況がさらに、破産手続きをいっそう煩雑にしただけでなく、Bankruptcy Rulesが破産法自体にも重大な影響をあたえることになった。旧法の大部分が手続きの性格を帯びていたため、規定の多くがBankruptcy Rulesによって事実上撤廃されていたが、条文からは廃止されていなかった。裁判所と弁護士は、いったいどれが実体規定で今なお有効なのかを自分自身で決定するのを委ねられてしまった。

70年代のBankruptcy Rulesは、手続き規定を改定・更新されたが、78年法以前の1898年破産法の実体法規定は、38年のチャンドラー法までさかのぼる。Kennedy Countryman, The New Dischargeability Law, 45 AM. BANKR. L.J. 1 (1971)．78年改正法でそうした最高裁の権限が認められなくなり、78年改正法には殆ど手続き規定をおかないが、手続き規定があれば、最高裁は、実務運用問題として、書き換えることはできなくない。G. Treister, J. Trost, et al,, Fundamentals of Bankruptcy Law Sec. 1.01, 2.01 (2d ed. 1988)　1898年破産法では、実体権の多くの判断について州法によって決せられるよう委ねていた。州法は1938年以降で大きく変わっていた。特に60年代に広く採用されたUCCにもとづく担保債権と無担保債権の権利の分野での変更は著しかったが、州法に実体規定の利用を委ねて、破産法がその目的（ふたつの債権者の公平な扱いと債務者が一から再スタートを切らせることを容認する原則）を達するか再調査されることはなかった。Kennedy Countryman, The Use of State Law in Bankruptcy Cases (Part II), 47 N.Y.U. L. REV. 631 (1972)

 破産法の原則は限定的に成文化されたものの、破産裁判官と破産弁護士は、統一的には受け入れなかった。裁判所は、エクィティや実質的正義が要請する場面では、「必要性原則」を切り札にして、破産法により具体的に承認されていない扱いの権限も使う。破産法の規定の変更権限の根拠は、§105(a)（裁判所は、破産法の規定を実践するために必要なあるいは適当とされる如何なる令状、決定、判決も発することができる。）に求められ、現実に数え切れないほどの膨大な数の救済を求める申立てが起こった。

それに対して控訴審は、105(a)を会社更生に取り込むには熱心ではなかく、その適用範囲を限定していた。United States v. Sutton, 786 F.2d 1305 (5th Cir.1986).　裁判裁判所は、さまざまな状況で105(a)に基づく救済を定式化してきたが、その条項により付与される権限は、破産法の規定と矛盾がない方法でのみ行使されることができる。破産法は適用法にしたがい取得できない実体権を創設する権限を破産裁判所に認めていなし、エクィティを履践する任務も構成しない。Id, at 1308.　その後、第5巡回区だけでなく、第1、2、3、6、8、9巡回区裁判所で、90年代以降、多くの事案は、破産裁判所の権限拡張のため105(a)を適用することに限定的な考えを示した第5巡回区判決を採用した。

Easterbrook判事は、Kmartの申立て以前の無担保債務の支払いを承認する105(a)に基づく決定を破棄し、債務返済の優先順位について破産法の明確な規定から逸れる権限を見つけられなかった。In re Kmart Corp., 866 F. 3d 866, 871 (7th Cir. 2004).

「必要性原則」は破産法から逸れるための権限の名称としては、ちょっとかっこいい。破産法が成文化される以前の裁判所であれば、必要性の名の元に、優先順位を変え、特定の債権者に支払う権限が与えられていた。現代は19世紀の裁判規範ではなく、78年破産法を規範とする。議会は、いくつかの点で、コモンロー原則をあきらめなかった。その必要もなかったことだし。改正破産法は、全体の装置を置き換えた。現代的問題に対する回答は、破産法と議会意思のなかに見つけなければならない。古い原理は、制定法があいまいな用語を使っている箇所では、注釈として使われるかもしれないが、法律の条文を負かすようなそれ自体独立した自由な身分を持っておるわけではない。

Easterbrook判決は、Sutton判決から18年もの年月が過ぎていた。§105(a)を根拠とする批判は、In re UAL Corp, 412 F.3d 775 (7thCir. 2005)

[7] 78年改正法を制定することで、議会は、債務者及び管財人に、従前の会社更生手続きでは使われないさまざまな一般的ではない具体的権限を付与した。11 U.S.C. 363(b)（現金を含め担保権社の担保の使用）、363(f)（担保権者の有効な担保権の抹消され付着しない不動産の売却）、364(d)（既存の有効な担保権に優先する担保権を譲渡した資金の借り入れ）、365(b)（破産以外の法にもとづき破産原因によりリースを終了するレサーの権利にもかかわらず、リースの引受や譲渡）、1124（Chapter 11で、破産事由を原因とする期限の利益喪失の契約条項の定めがあろうと社債や信用取引の満期や期限を元に戻す）、1129(b)(2)（Chapter 11で、債権者の債権額に相当する新規の証券を債権者に提供して社債の期限の利益喪失条項を無効にするクラムダウン条項）など。1110では、議会は航空機と船舶のファイナンスに特別な扱いを認め、債務者は資金調達合意に得て、すべての金銭債務の60日以内に治癒するかそれとも60日間の延長する。議会が権限を付与するに、法律の規定が一般的ではなく具体的で的確であったことは、立法史を追っていくとその後の改正を見ればさらに明らかとなる。

[8] 破産法委員会報告書と試案については、霜島甲一「アメリカ合衆国連邦破産法改正の背景と草案」判タイ306号43頁

[9] Report of the Commission on the Bankruptcy Laws of the United States, H.R.Doc.No. 93-137, 93d Cong., 1st Sess., (1973).　1970年破産法委員会により税法の専門家として任用されたWilliam T. Plumb, Jr.は、法案に含まれた税に関する条項についての600頁にも及ぶ4論文を作成し、それが立法史の研究には有用とされる。Plumb提案の多くが破産法の一部として組み込まれたり、1980年破産租税法に反映された。H.R. Doc.及びS. Doc.（Committee Documents）

[10] Hearings on H.R. 31 and H.R. 32 Before the Subcomm. on Civil and Constitutional Rights of the House Comm. on the Judiciary, 94th Cong., 1st and 2d Sess., ser. 27 (1975-76); Hearings on S. 235 and S. 236 Before the Subcomm. on Improvements in Judicial Machinery of the Senate Comm. on the Judiciary, 94th Cong., 1st Sess. (1975)

[11] House Report No. 95-595, 95th Cong., 1st Sess. (1977), pp. 2-5; Senate Report No. 95-989, 95th Cong., 2d Sess. (1978), pp. 1-4, U.S.Code Cong. & Admin.News 1978, p. 5787

[12]  H.R. Rep. No. 95-595, at 118,124 (1977)

[13]  Bankruptcy Laws Commission's Report, op.cit., at 204

[14]  Id. at 205

[15] In the Matter of CLARK, 738 F.2d 869 (7th Cir. 1984)

[16] Bankruptcy Laws Commission's Report, at 206　

[17] Bankruptcy Reform Act of 1978: Hearings on S. 2266 and H.R. 8200 Before the Subcomm. on Improvements in Judicial Machinery of the Senate Comm. on the Judiciary, 95th Cong., 1st Sess. 707, 714-15 (1977)

[18] Hearings Before the Subcommittee on Improvements of the Judicial Machinery of the Senate Committee on Judiciary, 94th Cong., 1st Sess. (1975), at 124-38; (American Bankers Association), 139-84 (National Consumer Finance Association); Grubbs v. Houston First American Savings Association, 730 F.2d 236, 245 (5th Cir.1984)

[19] Hearings Before the Subcommittee on Improvements of the Judicial Machinery of the Senate Committee on Judiciary, 95th Cong., 1st Sess. (1977) at 652-53 (National Consumer Finance Association); 703, 707, 714-15, 719-21 (National Association of Real Estate Investment Trusts); Grubbs, 730 F.2d at 245 n. 13.

[20] In the Matter of CLARK, 738 F.2d 869 (7th Cir. 1984)

[21] In the Matter of CLARK, 738 F.2d 869 (7th Cir. 1984)

[22] 124 Cong.Rec. H11106 (Sept. 28, 1978), S17423 (Oct. 6, 1978)

[23]  Grubbs, 730 F.2d at 246; In re Taddeo, 685 F.2d 24,27 (2d Cir.1982)　

[24] In the Matter of CLARK, 738 F.2d 869 (7th Cir. 1984)

[25] In re Glenn, 760 F.2d 1428 (6th Cir. 1985)

[26] H.R.Rep. No. 595, 95th Cong., 1st Sess. 116-17 (1977)

[27]  In re Glenn, 760 F.2d 1428 (6th Cir. 1985)　

[28]  David H. Carpenter, The Primary Residence Exception: Legislative Proposals in the 110th Congress to Amend Section 1322(b)(2) of the Bankruptcy Code, RL34301, n.15 (Feb.29, 2009)

[29]  Hearings on S. 2266 and H.R. 8200, op.cit., at 714-715

[30] Id. at 715